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《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》之精释

    最高人民法院于2010年11月18日发布了《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》(下称《规定》)。为正确理解适用,对其主要内容说明如下:

一、受案范围

建设部《房屋登记办法》(以下简称《办法》)规定了两类房屋登记行为,一是房屋登记,包括房屋所有权登记、抵押权登记、地役权登记三类权利登记,以及异议登记、更正登记、预告登记三类辅助登记。二是相关行政行为,包括是否准予查询、复制登记资料以及撤销登记、收缴权属证书等行为。两类行为都符合行政诉讼法关于受案范围的规定,故此《规定》第一条将两类行为及相应的不作为纳入受案范围。
关于房屋登记排除司法审查的问题,司法解释规定了三种情形:(1)根据有权机关法律文书所为的房屋登记。此种登记并非基于登记机构的独立意志,此类诉讼既无助于权利救济,又徒增司法负担,故《规定》第二条第一款予以排除。具体有两种情形,一是按照具有确权效果的人民法院判决、仲裁委员会的仲裁书、人民政府的征地决定作出的房屋登记行为。其上位法依据是物权法第二十八条规定。二是根据人民法院等有权机关作出的协助执行通知书作出的房屋登记行为,登记机构受到有权机关文书效力的拘束。(2)换证、补证及更新登记簿。根据《办法》第二十七条规定,房屋权属证书、登记证明破损的,权利人可以申请换发。房屋权属证书、登记证明遗失、灭失的,可以申请补发。另外,样式修改也会带来更新登记簿的问题。这些行为是否可诉?经常产生疑问。按照《规定》第二条第二款,如果上述行为没有改变原登记,则系重复处置,不可诉;反之则可诉。(3)历史遗留问题。基于法不溯及既往原则,《规定》第二条第三款规定,行政诉讼法施行前的房屋登记行为不可诉。

房屋灭失、房屋登记行为被登记机构改变(包括注销、变更、撤销等),以及房屋登记在其他案件中作为定案证据,是否影响可诉性?我们认为,原登记在前两种情形下仍可能损害利害关系人,故此应当给利害关系人保留救济机会。第三种情形涉及对最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(下称《若干解释》)第四十四条第(十)项规定关于“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的行政行为不可诉”的理解问题。我们认为,应为不羁束,因为民事诉讼的证据审查与行政诉讼对行政行为的合法性审查并不是一回事。鉴此,《规定》第三条规定认为上述三种情形并不影响登记的可诉性。


二、债权人的原告资格

债权人起诉转移登记的资格问题,各地要求明确的呼声比较强烈。我们认为,债权人一般没有原告资格,因为债务人转让房屋可获对价,对价仍可还债,并不影响债权。不过,一概否认并不妥当。至少以下四种情形应予承认:

第一,以房屋为标的物的债权已办理预告登记的。买卖双方办理预告登记后,房屋买受人的债权就由普通债权变成了优先债权。按照物权法第二十条第一款,预告登记后,未经预告登记的权利人同意,处分该不动产的,不发生物权效力。据此,债务人再次转让已作预告登记的房屋,房屋登记机构不得为其办理房屋转移登记。如果房屋登记机构予以办理,则债权人可以基于预告登记权利人的身份提起行政诉讼。

第二,房屋为抵押物且转让未经抵押权人同意。物权法第一百九十一条第二款规定,抵押期间,抵押人未经抵押权人同意,不得转让抵押财产,但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。分三种情况。一是转让经抵押权人同意,同意则意味着放弃提出异议的权利;二是转让未经抵押权人同意,但债务人已经代为清偿,债权消灭,抵押权亦随之消灭,自然没有起诉资格;三是转让未经抵押权人同意,且抵押权仍然存在。抵押公示的目的当中,包括对抵押权人的保护,自然有原告资格。

第三,法院对房屋采取强制措施。需要符合以下两个条件:

(1)强制措施以保障债权实现为目的。如果法院采取强制措施是为了其他利益而非保护特定债权,则债权与房屋并无关联,仍属于普通债权,无原告资格。

(2)法院已通知房屋登记机构。房屋登记不得对抗司法,但前提是司法的意志先为房屋登记机构所知悉。按照有关司法解释规定,法院对房屋采取强制措施,必须通知房屋登记机构。

第四,房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通。转让方是否负债虽非房屋转移登记需要考虑的法定要件,但房屋登记机构故意侵害债权却显然超出了登记规则容许的底线。如果登记人员明知债务人转让房屋是为了逃债,仍予以办理,则应承认债权人的诉权。

需要强调一点,以上四种只是比较常见且有共识的情形,是否还有其他情形,还需要继续探索。《规定》第四条以列举方式,规定上述四种情形的债权人有原告资格,正是基于这样的考虑。


三、连续转移登记案件的起诉与受理

与房屋连续转让相附随,起诉连续转移登记的情形时有发生,各地法院对此尚无共识。一种意见认为法院只能受理起诉第一次转移登记的案件,对于后续转移登记的起诉,则不宜受理,因为这样就会损害善意第三人的利益。另一种意见认为应当允许一并起诉,理由是,后续转移登记的买受人未必都是善意取得,应当给予利害关系人以救济的机会。我们倾向于第二种意见,具体有如下三点内容:

第一,利害关系人具有起诉第一次转移登记的原告资格,这一点是没有疑问的。

第二,利害关系人是否具有起诉第二次转移登记的资格,在第一次转移登记的司法审查结果出来之前是不明确的。如果判决撤销,则具有起诉第二次登记的资格。反之则没有。

第三,由上述意见可以得出两个判断,一是利害关系人一并对多次转移登记一并提起诉讼的,法院应当一并受理,并先审理第一次转移登记。法院判决驳回原告就第一次转移登记提出的诉讼请求,或者确认在先转移登记违法(保留登记效果)的,裁定驳回原告对后续转移登记的起诉;法院判决撤销第一次转移登记的,则继续审理第二次转移登记。依此类推。以上意见最后体现为《规定》第五条的三款规定。


四、民行交叉及其处理

原告起诉房屋登记行为时,如果对作为基础关系的转让合同、婚姻、共有、继承等民事行为提出异议,法院如何处理?我们认为,由于基础关系的定性决定着房屋登记行为的存废,在基础关系存在争议时,处理行政争议的时机可能不成熟。因此,恰当的处理是告知当事人先解决民事争议,行政案件暂不立案,但解决民事争议的时间不应计算在行政诉讼起诉期限内。如果行政诉讼已经受理,怎么办?在民事案件处理期间,应当裁定中止诉讼。《规定》按照上述思路写出了第八条规定。


五、复印件、影印件的可采性

在房屋登记当中,有些登记材料如身份证、户籍证明、户口本、护照、结婚证、营业执照等,房屋登记机构只能在核对原件后收取复印件、影印件。法院如何看待这些证据的证明力?是否应当要求房屋登记机构提供原件加以核对?有两种不同意见。一种意见认为,应当由被告提供原件进行核对;被告无法提供原件的,法院可以调取;复印件、影印件与原件不一致或者原件无法取得且被告不能提供其他证据证明的,法院对该复印件、影印件的证明效力不予认可。另一种意见认为,若原件由被告保管的,应当由被告提供原件进行核对;被告非自身的原因而不能提供原件的,应提交经核对原件的复印件并作出说明。原告如果仍不认可,则应提供相应的证据。《规定》第九条采纳了第二种意见。主要理由是:第一,被告不具有举证能力,由于原件由申请人自己保管,房屋登记机构只能提供档案中保存的复印件,若当事人无法联系到、拒不提供或本来就存在弄虚作假的情况,则房屋登记机构没有途径找到原件,在此情况下,要求房屋登记机构不提供原件就不对复印件的证据效力采信是不合适的。第二,法律要求房屋登记机构在接收复印件时进行核对,如果不给予其信任,这一制度就难以为继,因此,在一般情况下,应当推定被告留存的复印件与原件一致。第三,原告要推翻法律推定,应当提供证据。


六、判决

房屋登记行为合法时如何判决?按照行政诉讼法第五十四条第(一)项规定,具体行政行为合法的,应当判决维持。我们认为,考虑到房屋登记案件的特殊性,不宜判决维持,驳回诉讼请求更为适宜。因为法院的审查实际上是复审,而不是代替行政机关作出正确的行为。法院认为被诉登记行为合法意味着两点,一是房屋登记机构的审核达到了合理审慎的程度。二是现有证据可以支持登记结果,但是不能排除将来有新的证据可以推翻这一结果。在登记行为未涉诉的情况下,如果当事人发现登记结果错误,可以持有关证据向房屋登记机构申请更正。但是在登记案件中,如果法院判决维持,按照司法优越原则,房屋登记机构不能作出与此相矛盾的行为,即便登记结果错误,亦无更正空间。据此,《规定》第十条明确规定房屋登记行为合法的,一律判决驳回原告的诉讼请求。

对违法的房屋登记行为可否作出部分撤销判决?我们认为,以下两种情况可以适用部分撤销:一是登记存在多个权利主体,其中部分主体权利基础丧失,可以撤销部分主体的房屋登记。二是房屋可分,其中房屋的登记违法的,可以判决撤销该部分房屋的登记行为。鉴此,《规定》第十一条第一款规定体现了上述思想。

房屋登记在诉讼前或者诉讼中已被房屋登记机构撤销或者注销,其可诉性不受影响,但是如何判决有必要加以明确。按照《若干解释》第五十七条第二款规定第(二)项规定,“被诉具体行政行为违法,但不具有可撤销内容的”,法院应当判决确认登记行为违法。此种情形下,房屋登记的效力在确认违法之前即已被消灭。《规定》按照这样的考虑写出了第十一条第二款规定。

现有司法解释只规定基于保护公共利益而确认被诉行为违法而保留效果,除此未规定其他情形。我们认为,为了与物权法上善意取得制度相衔接,有必要增加一种情形,即房屋已为第三人善意取得的,即便登记行为违法,亦不应撤销。当然,如果违法可以补救,法院应当判决房屋登记机构采取补救措施。鉴此,《规定》第十一条第三款规定增加了基于保护善意第三人而判决确认被诉房屋登记行为违法而保留登记效果的情形。


七、混合过错情形下的行政赔偿

混合侵权当中,房屋登记机构与第三人并无通谋,登记人员的主观状态是过失,第三人的主观状态可能是故意或过失。典型情况是,第三人造假不足以乱真,但其利用登记人员的疏忽大意,最终达到了欺诈目的。此类情形,房屋登记机构如何担责?这个问题的争议很大。我们认为,应以承担中间性质的按份责任为宜。为什么是中间责任?因为第三人利用房屋登记机构的失误为自己牟利,房屋登记机构承担赔偿责任是拜第三人所赐,故房屋登记机构对原告所承担的赔偿责任,最终应由第三人买单。为什么要按份?因为过失在性质上有轻重之分,在损害原因力上有大小之分,按照公平原则,其与赔偿责任份额之间应为正比关系。

调研中有人提出,房屋登记机构承担按份责任不符合物权法第二十一条规定。按照该条规定,登记机构应当承担无过错责任或者结果责任,即只要登记结果错误,房屋登记机构就应全部赔偿,然后再追偿。在物权法公布时,这种观点较为流行,但随着物权法的实施,过错推定责任渐渐成为实务当中起支配作用的标准。我们经研究认为,在关于赔偿责任承担的诸多方案当中,过错推定责任最具合理性,而且从法律解释上也可以得到论证。物权法二十一条规定第一款规定:“当事人提供虚假材料申请登记,给他人造成损害的,应当承担赔偿责任。”其中的“给他人造成损害”通常都意味着房屋登记已经完成,已经完成的房屋登记当然也是错误的,但是按照该款规定,首先应当由当事人承担民事赔偿责任。如果对于登记错误,登记机构也有错误怎么办?这个问题由第二款作出回答。所以,联系上下文,该条第二款规定的“登记错误”应当是指房屋登记机构办理登记过程中所犯的错误,这种错误就是未尽到法定的审核职责,具体说就是登记机构的审核未达到物权法第十二条规定的审核标准。据此,如果第三人提供虚假材料申请登记,登记机构已尽审核职责仍无法发现的,则应由第三人承担民事赔偿责任,而不能再要求房屋登记机构承担行政赔偿责任。鉴此,《规定》第十二条规定明确揭示了登记赔偿的过错责任原则。
(作者单位:最高人民法院)

 

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