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房地产税改革与地方公共财政建设

房地产税改革与地方公共财政建设

      2003年10月,中共第十六届三中全会在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出:“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关税费。”十年倏忽而过,十八届三中全会即将召开,房产税开征依然阻力重重,物业税的说法也渐渐少有人提。

  渐进开征物业税路径:

  对房产和地产分别课税

  我国具有对房产和地产分别课税的传统。作为对土地的课税,田赋的历史渊源可追溯至夏朝,而唐朝建中四年(783年)开征的间架税,“凡屋二架为一间,分为三等,上等每间二千,中等一千,下等五百”(《旧唐书·卢杞传》),则是世界上开征最早的税率累进的财产税性质的房产税。建国后,我国沿用了国民政府房捐和地价税分立的税制模式,在城市房地产税的税种之下,设房产税、地产税两个税目,房产税依标准房价按年计征,税率为1%,地产税依标准地价按年计征,税率为1.5%,一直延续到1966年文化大革命爆发以后城市房地产税才完全消失。

  我国现在对房屋开征房产税,对城镇土地开征城镇土地使用税,也是对房屋和土地分别课税,但房产税征收的范围狭窄,目前处于从价计征的试点扩围阶段,城镇土地使用税是针对土地等级不同设定差别税率按面积从量计征,不能发挥促进土地有效流转的作用。房产税扩围、城镇土地使用税扩展为土地使用税以涵盖农用地从价计征,对房产和地产分别课税,是我国不动产税制优化的必然选择。

  具体而言,对房产税,应延续目前的扩围思路,积极进行试点,对土地使用税而言,土地使用权期满,应赋予土地使用者永久土地使用权,同时开征土地使用税。新批租土地,可在附加土地使用税的前提下,批租永久土地使用权。该税制模式适用于小产权房、宅基地、农业用地以及城市政府收储的土地等各类不动产,但在税率以及免征范围上可以区别对待。房产税与土地使用税普遍开征以后,可以考虑将两者合并,开征统一规范的物业税。

  对房屋和土地分别课税,会受到“重复征税”的指责,对此我们的解释是,所谓的重复征税,针对的是土地部分,房屋不但没有重复征税,对于自住房屋还实行免税。在所有的重复征税中,再没有比对土地重复征税更合理的了,考虑到对于自住房产的免税,这种重复征税相当于是对投资不动产实施了累进税率,而我们本来就是要通过累进税率促进对于土地的合理使用。

  以房地产税改推动

  地方政府行政体制改革

  房地产税是直接税,税痛指数高,纳税人高度敏感,税收遵从程度低,这决定了房地产税必须是受益税,要体现“受益原则”。房地产税只有取之于民,用之于民,才能得到纳税人的支持。中央应以此为契机,推动地方公共财政体系的建立,让纳税人能够通过地方人大、地方政协等议政机构实现对于地方政府的预算监督,通过实行“预算民主”,使社会主义民主原则在地方政府层面得到贯彻。

  地方公共财政体系的建立,有利于约束地方政府的机会主义行为,可以遏制地方政府因控制资本、土地这两项生产要素而带来的经济扩张冲动,使地方政府从营利型政府向服务型政府转变,有利于国家的稳定与长治久安。

  房地产税改社会主义内在要求

  我们的国家叫“中华人民共和国”,共产是实现共和的方式,所以我们的党叫“共产党”。我们要实现市民与农民的共和,先富起来的人与没富起来的人的共和,有多套房的人和买不起房的人的共和,左派和右派的共和,汉族和少数民族的共和。共和就是反对分裂,维护国家统一,就是坚持城市土地国家所有与农村土地集体所有,就是反对极左、极右,反对特权,反对腐败。

  房地产税改革是社会共和精神的试金石,也与美国进步时期追求公平正义的时代精神有相通之处。美国进步思想家亨利·乔治反对不劳而获,主张充公地租,把地租转化为国家的税收,以达到社会主义的理想,孙中山先生平均地权的主张与涨价归公的地价税思想深受其影响。

  开征房地产税,本意不是为了降低房价,而是为了构建一个合理的房价形成机制,消除市场失灵,同时规范地方公共财政,避免土地资源的过度集中与垄断。

  以史为鉴,走向未来

  唐朝于公元618年建立,755年安史之乱爆发,藩镇割据形成。783年(建中四年),为筹集军费,德宗在户部侍郎赵赞的建议下开征间架税,引发泾原兵变,德宗出逃至咸阳,次年方平定叛乱。

  唐代出现了我国最早的地方税现象。安史之乱后,鉴于藩镇割据的地方政治形势,唐代建立了两税三分制,地方财政税收由国家统收统支改为“上供、送使、留州”的三级划分,国家税收划分为中央直接税与中央和地方共享税两大部分,共享税在朝廷、藩镇、州府三级政府之间进行分配。

  房产税和地方税在唐代同时出现,是历史的巧合,但也颇耐人寻味。如果唐朝能够规范房产税的征收,并用公共财政约束藩镇的军事权力与政治势力,大唐盛世会否改变昙花一现的历史命运?当然,历史不容假设,兵变的打击,使唐德宗不再信任宰相和武官,开始重用如家人一样从小照顾自己的宦官,阉人政治大行其道。公元907年,唐朝灭亡。

  学者们喜欢谈论的“中国问题”不是单向度的,中国问题盘根错节,相互嵌套。房地产税改革牵一发而动全身,首先它需要赋予土地使用者以永久土地使用权,以取得纳税人的理解和支持。其次它要求地方政府实行预算民主,建立地方公共财政体系。房地产税顺利开征以后,户籍藩篱将被打破,因为享受地方公共服务的权利与纳税人对于地方公共财政的贡献对应了起来,缴纳的房地产税达到一定的标准,就应该享有相应的户籍待遇。消费者的购房行为也会受到影响,满足一定条件的租房者将与购房者一样享受同等的地方公共服务,户籍制度难题将涣然冰释,城镇化的门槛也将自动降低。

  [作者单位:保利(天津)房地产开发有限公司、华东师范大学商学院。本文据作者在莫干山会议—中青年改革开放论坛上的发言整理而成]

 

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