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地价管制应成为房地产市场调控的重要手段

国家信息中心 张鹏

 

      2011年1月国务院加强房地产市场调控的“新国八条”出台,沉重打击了房地产市场的投机行为,各地房地产交易量已经明显下降,但与此同时房价却“岿然不动”,多数城市未出现回落。房地产市场对调控政策的反应并不令人满意,因为交易量下降仅仅表明短期需求受到抑制,而房价呈现刚性则表明支撑房价上涨的因素依然存在。因此,整个房地产市场处于一种不对称的僵持状态中,一旦政策稍有松动,房价必然再次攀升。房地产市场的现状表明,要打破房地产市场的僵局,还须采取进一步措施。那么解决房价问题的“特效药”是什么呢?在我们看来,目前最优先考虑的政策应当是地价管制。因为在我国,土地垄断以及由此产生的高额垄断收益是房价居高不下的重要原因,而地价管制是降低垄断收益的最有效手段。
  一、垄断是高房价的制度性原因
  已有的房地产调控措施主要以需求管理为主。例如,提高购房首付款比例、提高按揭贷款利率、提高住房交易税等措施,都是通过增加购房成本来抑制房地产需求,从而降低房价。从政策效果来看,需求减少没有带来人们所期望的价格下降,其根本原因在于我国房地产市场的垄断特征,以及由此造成的价格刚性。
  基于我国的土地所有制,整个房地产市场实际上被分为两个市场,即上游的土地市场和下游的住房市场。这两个市场都带有垄断特征:土地市场属于完全垄断市场,而住房市场属于寡头垄断市场。我国房地产市场垄断特征的根源在于房地产行业的核心资源——土地被地方政府垄断经营。就住房市场而言,虽然开发商数量相对较多,但由于房地产的区域性特点,不同地段的楼盘在同一时间内常常是唯一的,这种产品的唯一性决定了住房市场属于寡头垄断市场。
  政府、开发商和家庭是房地产市场三个核心参与者,由于其市场地位不同,对房价的影响力也大小不一。地方政府以土地所有者身份处于最具优势的完全垄断地位,开发商在上游的土地市场处于劣势地位,在下游的区域性住房市场上则处于寡头垄断的优势地位,而一般家庭作为最终住房购买者则处于完全的劣势地位。
  由于通货膨胀和房价上涨预期强烈,整个房地产市场处于卖方垄断的影响下,垄断权力衍生出高额的垄断利润,成为我国高房价的制度性原因,并在当前成为影响房地产调控政策产生成效的主要制度性障碍。
  二、垄断限制了房地产需求管理政策发挥作用
  目前除了保障房建设外,我国为抑制房价主要使用了利率工具、税收工具和相关行政手段等需求管理工具,但始终难以纠正垄断市场的价格扭曲问题。
  我国特有的房地产市场结构限制了需求管理政策所能发挥作用的空间。需求管理产生效果的前提条件是价格对需求变化敏感,只有这样需求减少才能使价格下降,而我国房地产市场的分割和垄断造成价格对需求变化不敏感。
  由于我国土地供给完全由地方政府控制,需求减少后地方政府可以相应减少供给,从而使土地市场在原有价格水平上重新获得均衡,显示出价格刚性。由于垄断的存在,不仅不会出现从住房市场向土地市场自下向上传导的价格下降,反而出现了从土地市场向住房市场自上向下传导的价格刚性。尤其在我国经济持续增长、居民收入不断提高的情况下,土地作为稀缺资源存在长期升值潜力,在需求不旺的情况下地方政府抱着“皇帝女儿不愁嫁”的心理,宁可暂时少卖地,也不愿意降价“贱卖”。地方政府的这种做法不仅使开发商无法降低成本以应对需求减少,还实际上发出了“房地产价格不会下降”的信号,起到负面效应,强化了房价上涨预期,削弱了房地产调控政策的效力。
  可以看出,我国房地产市场结构决定了,不进行供给管理而仅仅进行需求管理、不管理优势群体而仅仅管理弱势群体,不可能纠正房价过高的现象,也无法打破当前房地产市场的僵局。要解决房价居高不下的问题,关键在于认清在我国房地产市场的主要参与者中,究竟谁主导了房价上涨?谁在当前阻碍了房价下降?一旦搞清楚了房价上涨的因果关系,就可以认识到供给端管理在房地产市场发展中的重要性。
  三、地价管制是抑制地方政府过度行使垄断权力的有效途径
  地方政府为什么倾向于推高房地产价格呢?原因在于高额的土地转让费用有助于地方政府在各省、各市乃至各县的“GDP竞赛”中获胜。地方政府通过高额土地转让费达到财政增收,再将财政增收部分用于投资从而拉动地方经济增长,而地方经济增速的快慢是政绩考核的最主要指标。从这个意义上说,房地产市场价格高涨和地方政府政绩考核目标相符。
  但是,地方政府在房地产市场发展当中所要实现的目标并不符合一般家庭的目标,因为一般家庭在房地产市场上最优先要实现的目标是拥有自己满意的住房,即“居者有其屋”。不仅如此,地方政府通过房地产价格上涨所实现的“经济增长”并不能给予一般老百姓以实惠,反而加重了人民群众的生活负担。
  由于地方政府在房地产市场中所处的优势地位,决定了在政府利益主导下住房市场有朝着高房价方向发展的趋势,与人民群众的利益背道而驰。为了使经济增长的成果被人民群众所享有,为了让人民群众住上便宜的住房,必须降低政府从房地产市场获得的收益,将土地增值的一部分从政府手中转移到居民手中。具体做法就是对土地价格进行管制。只有进行地价管制,减少地方政府从房地产市场中获得的高额垄断利润,才能抑制地方政府推动房地产价格上涨的冲动,彻底纠正“高房价——高增长”这一扭曲的经济增长机制。
  四、冻结地价可作为房地产调控的临时手段
  目前,各地已经相继制定了房价调控目标,下一步各地应参照房价调控目标,根据实际情况制定地价管理目标。地价涨幅上限不能高于当地GDP增速,也就是土地增值速度不应超过国民财富增长速度,只有这样才能保证地方政府无法通过土地交易超额分配当地国民收入。尤其在当前房地产调控的关键时刻,应暂时冻结地价。把冻结地价作为保证房地产调控成功的必要手段,具体理由如下:
  1.冻结地价可以降低房地产成本
  根据中国土地勘测规划院统计,2010年重点监测城市居住用地地价成本大约占到房价的三分之一。既然地价占到了房价如此之大的比例,那么要控制房价就必须先管住地价,如果地价仍在上涨,就不可能期望房价能降下来。
  2.冻结地价可以迅速产生政策效果
  目前已采取的房地产市场调控措施,都需要借助供需变化推动市场价格机制发挥作用以抑制房价。不仅利率手段和税收手段是如此,即使保障房建设也是通过增加房地产供给来影响价格。而冻结地价直接通过削减成本来达到降低房价的效果,不需要借助复杂的市场机制。而且地方政府作为冻结地价政策的制定者和执行者,并不需要其他市场主体配合就可以将其贯彻落实,因此执行效率最高,可以立竿见影地降低房价。
  3.冻结地价可以增加土地供给
  此次房地产调控当中,土地交易量下降固然与市场需求量下降有关,但也与地方政府控制土地出售数量有关。在中央三令五申为房地产市场降温后,地方政府不愿意“贱卖”土地,便减少土地上市的数量,从而造成地价居高不下。一旦将地价冻结当前水平上,地方政府将丧失“囤积居奇”的动力,增加土地供给量,有助于房地产价格下降。
  4.冻结地价可以降低涨价预期
  政府的态度和行为会对房地产市场的预期产生巨大影响,一旦冻结地价,可以释放出强烈的政策导向信号,降低整个房地产市场的价格上涨预期。房地产市场价格波动不仅受到经济形势、相关政策的影响,还在很大程度上受到心理预期的影响。在当前房地产调控中,忽视了对地方政府的管理,造成其行为和政策取向缺乏足够的透明度,使人们对房地产调控能否成功持有怀疑态度。一旦冻结地价,既表明地价推动房价的机制被打破,更表明了政府控制房价的决心,也使政府行为能够更好地受到群众监督,有利于购房者对未来房价做出理性判断。
  5.冻结地价是调整收入分配的必要手段
  “十二五”期间,调整收入分配结构是构建和谐社会的一项重要任务。目前我国的
收入分配结构当中,明显呈现出财政收入增速快于居民收入增速的现象,因此解决收入分配问题不仅要调节居民收入内部的比例关系,还要调节财政收入与居民收入的比例关系,具体来讲就是降低财政收入增速,增加居民收入在国民收入中所占的份额。近几年财政收入增长快的原因之一在于土地财政收入增长过快。2010年被称为房地产行业的“最严调控年”,但全国土地财政收入达到2.9万亿,超出预算113%,占到全国财政收入大约三分之一,成为全年财政收入增长21%的主要支撑因素。冻结地价可以抑制土地财政收入增长,为收入分配调整、提高居民收入比重创造有利条件。
  6.冻结地价是政府在房地产市场“中立化”的前提条件
  我国的改革进程并非是由微观经济主体在利益驱动下推进的,而是由政府组织和推进的,房地产市场的发展同样如此。因此,我国房地产市场的发展路径与模式等都受政府意志的影响。作为房地产价格上涨的最大受益者,政府深陷在房地产市场的利益纠葛当中,不能以超脱的态度来认识房地产价格上涨带来的成本和收益,更无法避免以“GDP政绩观”为导向的房地产发展思路。冻结地价可以使政府从土地出售中获取的收益与房地产价格水平的高低脱钩,从而实现相对“中立化”,加速角色转换,从实现人民群众利益最大化的角度来规划我国房地产市场的发展方向。
  最后需要指出的是,在暂时冻结地价的基础上,仍应坚持土地招牌挂出让制度,但是土地不再由出价高者得,而应根据《商品房销售明码标价规定》,由开发商说明未来房屋售价,由售价最低者得到土地。除了价格因素之外,诸如绿化、社区服务等配套建设规划也应成为中标的衡量标准。目前,我国正拟将商品住房列入制止牟取暴利项目,一旦这项措施得到执行,则可以更合理地确定开发商的利润率,降低地价就能更有效地降低房价。

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